Als puntje bij paaltje komt bepaalt de Stopera

(3-1-2021, NRC) Vernietigend oordeelde een recent rapport over de werking van het bestuurlijk stelsel van Amsterdam. Al weten lokale bestuurders vaak beter wat er echt speelt in hun stadsdeel: met hun adviezen gebeurt vaak niets. „Ben je bereid een stukje macht uit handen te geven?” Door Tim Wagemakers

Woningisolatie, de herinrichting van straten, de plaatsing van biomassacentrales en windturbines. Het zijn belangrijke onderwerpen waar Bas van Vliet als stadsdeelcommissielid in Amsterdam-Oost zich gevraagd en ongevraagd mee bemoeit. „Veel te vaak wordt er door de Stopera gedacht dat ze bij ons wel ‘effe’ hun ambities kunnen verwezenlijken, maar ze kennen dit stadsdeel niet goed genoeg. En dan schrijven wij een advies over hoe wij het voor ons zien.”

Dat is ook zijn rol. Namens de lokale partij Méérbelangen is hij in 2018 verkozen bij de raadsverkiezingen en met een groep andere volksvertegenwoordigers is Van Vliet de ogen en oren van zijn wijk. Twee keer per maand vergaderen ze met de stadsdeelbestuurders die het coalitiebeleid in de wijk uitvoeren, en voorzien ze deze bestuurders van advies.

Maar dit stelsel werkt slecht. De adviezen van Van Vliet en zijn collega’s komen amper bij de gemeenteraad of coalitie terecht, onduidelijk is wat ermee gebeurt en eigenlijk hebben ze op de echt spannende onderwerpen „niets te vertellen”. En dus is het leuk, die volksvertegenwoordiging in de wijken, maar als puntje bij paaltje komt bepaalt de Stopera.

Van Vliet is niet de enige die het bestuurlijk stelsel in Amsterdam kraakt. Eind december kwam adviesbureau Necker van Naem in opdracht van het stadsbestuur met een evaluatierapport . Ze spraken met bijna 3.000 bewoners en meer dan 500 ambtenaren, raadsleden, stadsdeelcommissieleden en wethouders. Hun oordeel is vernietigend.

Meer dan de helft van de ondervraagde bewoners voelt zich niet serieus genomen, driekwart van de gesproken politici en ambtenaren vindt dat het systeem niet uit te leggen is aan bewoners en bijna 70 procent van diezelfde groep vindt de rol van de stadsdeelcommissie en de dagelijks besturen niet duidelijk. Bewoners worden te laat bij inspraaktrajecten betrokken volgens meer dan de helft van de ondervraagden, en positieve ervaringen op lokaal niveau komen vooral ondanks, in plaats van dankzij de manier waarop het nu is ingericht.

Bas van Vliet wordt er „moedeloos” van. „Dit zag je van mijlenver aankomen.” En ook Carolien de Heer, die als dagelijks bestuurder in Amsterdam-West werkt, herkent de „breed gedragen kritiek”. Verantwoordelijk wethouder democratisering Rutger Groot Wassink: „De observaties verrassen me niet.”

Hoe kan een systeem zo mislukken terwijl iedereen het van veraf ziet aankomen?

Vroeger had je stadsdeelraden, die werkten als een mini-gemeenteraad per stadsdeel. Maar die zijn afgeschaft in 2014 en sindsdien is het zoeken naar een nieuw model. Steeds meer macht vloeit namelijk naar één bestuurslaag, het college en de gemeenteraad, en tegelijkertijd wordt er gezocht naar manieren om te democratiseren in de wijken.

Dus kwamen er in eerste instantie bestuurscommissies, waarbij je kon stemmen op een bestuurder per wijk die gecontroleerd werd door de lokale, verkozen commissie. Maar ook dat werd weer afgeschaft en toen kwamen de stadsdeelcommissies met bestuurders gekozen door het college.

Het is een vaag en liefdeloos compromis tussen politieke partijen die de stadsdeelbesturen wilden afschaffen en partijen die de stadsdelen willen versterken. Wél gekozen volksvertegenwoordigers per stadsdeel, maar géén macht. Wél stadsdeelbestuurders die coalitiebeleid uitvoeren, maar géén directe democratische legitimiteit bij de bewoners van hun stadsdeel.

Dit is voor Amsterdammers amper te volgen, concludeert het rapport, maar ook de mensen in het stelsel hebben verschillende verwachtingen. „Er wordt nu soms te veel gemeenteraad gespeeld in de stadsdelen”, zegt wethouder Groot Wassink. „Dan komt er een hele discussie in een stadsdeel over of we überhaupt ongedocumenteerden moeten opvangen. Maar dat is een stedelijke afweging. Naar de stadsdelen kunnen we luisteren of onze voorgestelde locaties wel een goed idee zijn. In Noord bijvoorbeeld hebben we uiteindelijk ergens geen opvangplek gemaakt, omdat het stadsdeel de plek geen goed idee vond.”

Uiteindelijk draait het om de machtsvraag, zegt hoogleraar Transitiekunde Derk Loorbach, die al jaren bestuurlijke stelsels in Nederland evalueert. Hij zag hoe de landelijke overheid de stadsdelen als ‘eigen’ bestuursmacht afschafte. Daarmee ontstond een paradoxale situatie waarbij in een stad de macht steeds meer geconcentreerd wordt op het stadhuis en bij de ambtenarij. Terwijl deze op hun beurt zien dat wijken specifieke problemen hebben en daarbij specifieke oplossingen behoeven. Amsterdam is te groot voor één bestuurslaag.

Je ziet dit in praktische onhandigheden. Vroeger was er een eigen afvaldienst in West, zegt stadsdeelbestuurder Carolien de Heer. „Dat werkte heel goed, want je kon daar concrete afspraken mee maken en zodra er ook maar één container te vol was, wist je wie je moest bellen.” Maar de afvaldiensten werden gecentraliseerd. „Als in de Spaarndammerstraat nu geen afval opgehaald wordt zit ik meteen met een hele grote directie die óók bezoek krijgt van stadsdeelbestuurders uit Noord en Zuid.”

Deze centralisatie leidt ook tot een meer fundamentele vraag. Hoogleraar Loorbach beschrijft hoe alle grote gemeenten zoeken naar manieren om het lokale niveau een stem te geven in een steeds complexer wordende samenleving. Maar een stem geven is één ding, beslissen is iets anders. „Ben je bereid een stukje macht uit handen te geven? Beleidsbepalers hebben het daar structureel moeilijk mee.”

Dat leidt tot frustratie aan alle kanten. In Amsterdam Nieuw-West was de stadsdeelcommissie tegen het uitbreiden van de betaaldparkerenzones, maar omdat het collegebeleid de gehele stad autoluw wil maken kwam het er toch. In Amsterdam-West besloot de stadsdeelcommissie een blanco advies in te dienen toen hen gevraagd werd advies te geven over de nieuwe gebiedsplannen. Zij vinden dat bewoners er uiteindelijk toch niet genoeg bij betrokken worden.

De vraag is voor stadsdeelcommissielid Van Vliet dan ook: „Ben je bereid te accepteren dat een stadsdeel van het college-akkoord kan afwijken?” „Ja, maar binnen de bandbreedte”, zegt wethouder Rutger Groot Wassink. En die bandbreedte wordt bepaald in de Stopera.

Het falen of slagen van het bestuurlijk stelsel heeft te maken met de inrichting van het systeem en de houding van de mensen die er in werken. En vooral dat laatste kan op korte termijn nog wel worden verbeterd, ziet iedereen. Want in een stelsel dat liefdeloos tot stand kwam is het moeilijk voor mensen zich eraan te verbinden.

„De gemeenteraad laat zich veel te weinig gelegen liggen om gebruik te maken van de adviezen die uit de stadsdelen komen”, zegt Groot Wassink. En dus krijg je de situatie, zegt stadsdeelcommissielid Van Vliet, dat „onze adviezen in een black box verdwijnen zonder dat je weet wat er mee gebeurt”.

Als iedereen het wil, dan zijn er tot de volgende gemeenteraadsverkiezingen in 2022 hele makkelijke stappen die gezet kunnen worden om het proces beter te laten werken. „De adviezen moeten beter zichtbaar zijn voor de gemeenteraad”, vindt stadsdeelbestuurder Carolien de Heer.

Maar dat is niet genoeg, vindt Van Vliet. Hij wijst op de conclusie van het evaluatierapport dat het college en de gemeenteraad de stadsdelen meer moeten waarderen en eerder bij trajecten moeten betrekken. „Als ze ons zo belangrijk vinden, waarom krijgen we dan zelden goed teruggekoppeld wat ze met onze adviezen doen?” Hij heeft geen vertrouwen dat die houding beter zal worden. „Dat zien we toch al jaren? Verbeteringen zullen niet uit de mensen komen, dat moet in het systeem worden ingebouwd.”

Maken we ons dan weer op voor een nieuw stelsel, dat ingaat na de gemeenteraadsverkiezingen van 2022? In het adviesrapport staan verschillende scenario’s die mogelijk zijn. Het huidige stelsel kan geoptimaliseerd worden, de stadsdelen kunnen worden afgeschaft, er kan gezocht worden naar andere vormen van inwonersparticipatie buiten de stadsdeelcommissies om, of er kan teruggegaan worden naar een stadsdeelplus, waarbij de commissies écht budgetten en een democratische controlefunctie krijgen.

Dat Van Vliet vooral het laatste scenario interessant vindt mag geen verrassing zijn. Maar ook stadsdeelbestuurder Carolien de Heer zou graag zien dat haar werk als dagelijks bestuurder beter gecontroleerd kan worden door de volksvertegenwoordigers uit haar wijk. „Tot 5 miljoen euro mag ik zelf projecten ondernemen, die formeel gecontroleerd worden door een gemeenteraad op afstand in plaats van een stadsdeelcommissie die mijn wijk kent.”

Wethouder Groot Wassink houdt zijn kaarten voor zich en wijst op de volgorde: eerst moet de gemeenteraad zich erover uitspreken. Dat hij geen fan is van dit stelsel was echter al duidelijk toen hij nog raadslid was. En als wethouder Democratisering heeft hij vooral geïnvesteerd in participatie buiten de stadsdeelcommissies om. „De uiteindelijke vraag is of we dit systeem kunnen laten rijpen, of dat we het beoordelen als rot.”

Maar zelfs als het huidige stelsel als rot wordt beoordeeld door het college zal het een hobbelige weg zijn naar verandering. Want hoewel het evaluatierapport vernietigend is, wijzen de onderzoekers ook op vernieuwingsmoeheid onder ambtenaren, politici en inwoners. We moeten niet elke vier jaar alles overhoop gooien, vinden velen.

En toch moet iedereen zichzelf dwingen te kijken waar het bestuurlijk stelsel verbeterd kan worden, vindt hoogleraar Derk Loorbach. „Democratie is een work in progress dat continue aandacht nodig heeft.” Dat er altijd mensen ontevreden zullen zijn is een gegeven. „Maar dat ontslaat je niet van de verantwoordelijkheid het te verbeteren waar mogelijk.”

Dus als deze stad haar bestuurlijk stelsel serieus wil nemen zal er toch ergens energie vandaan gehaald moeten worden. Want of het systeem met vertegenwoordiging in de wijken nu de komende jaren zal worden afgeschaft, geoptimaliseerd of veranderd, iedereen is het er wel over eens dat je er met een liefdeloos compromis niet gaat komen. Het gaat uiteindelijk om een serieuze machtsvraag en waar die in de stad ligt.

In januari zal het evaluatierapport door de gemeenteraad besproken worden. Ook de stadsdeelcommissies kunnen dan hun mening geven. In het voorjaar komt wethouder Groot Wassink met zijn reactie en voorgestelde plannen.

Hoe nu verder? In het onderzoeksrapport staan 5 scenario’s voor de toekomst van het bestuurlijk stelsel.

Scenario 1: Optimaliseren huidig stelsel. Er verandert niets aan het systeem, maar er wordt gekeken wat er verbeterd kan worden.

Scenario 2: Het Raadplus-scenario. Hierbij worden de stadsdeelcommissies opgeheven. De gemeenteraad krijgt extra middelen en mogelijkheden om de stadsdelen aandacht te geven en alle wethouders krijgen een stadsdeel in hun portefeuille.

Scenario 3: Online participatie. Werkt hetzelfde als het vorige Raadplus-scenario, maar er wordt flink ingezet op digitale inspraak en besluitvorming. Inwoners kunnen projecten aandragen en steun verwerven en invloed uitoefenen op gebiedsbegrotingen.

Scenario 4: Het stadsdeelplus-scenario. Hier krijgen de stadsdeelcommissies meer bevoegdheden en keert het stelsel meer terug naar de oude deelgemeenten. Er zal meer ondersteuning moeten komen voor de commissies en idealiter zouden de dagelijks bestuurders ook weer verkozen worden door de inwoners.

Scenario 5: Meervoudige democratie. In dit scenario blijft het stelsel ongeveer zoals het is, met stadsdeelcommissies die kunnen adviseren en stadsdeelbestuurders die gekozen worden door het college. Maar het stelsel wordt verder aangevuld met participatieve democratie. Denk dan bijvoorbeeld aan inwoners die worden ingeloot om af en toe bij de commissievergaderingen te zitten en inwoners die digitaal om input worden gevraagd.

Lees artikel op NRC